Usos y actuaciones en el suelo rústico de Andalucía y su interpretación por el Tribunal Constitucional

El Capítulo III del Título I de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA) regula los usos y actividades en suelo rústico (artículos 20 a 22).

En primer lugar, debemos distinguir entre el concepto de “uso” y “actuación”, según lo señalado en estos artículos. Así, el término “uso” se utiliza para referirse a las actividades que pueden desarrollarse en el suelo rústico (por ejemplo, actividades ganaderas o agrícolas) mientras que las “actuaciones” son las concretas instalaciones, edificaciones, etc. que se vinculan a los usos (por ejemplo, una cuadra).

Los usos del suelo rústico:

El artículo 21.1 LISTA enumera los usos ordinarios del suelo rústico que serían los siguientes: usos agrícolas, ganaderos, forestales, cinegéticos, mineros y cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales que no supongan la transformación de su naturaleza rústica. También son usos ordinarios del suelo rústico los vinculados al aprovechamiento hidráulico, a las energías renovables , los destinados al fomento de proyectos de compensación y de autocompensación de emisiones, actividades mineras , a las telecomunicaciones y, en general, a la ejecución de infraestructuras, instalaciones y servicios técnicos que necesariamente deban discurrir o localizarse en esta clase de suelo.

Los usos resaltados en cursiva han sido interpretados por el Tribunal Constitucional, en su Sentencia nº 25/2024, de 13 de febrero, en el sentido de serán usos ordinarios siempre que se trate de suelo rústico común (artículo 14.1.d) LISTA), “ sin perjuicio de que, en el resto de suelos rústicos de las letras a), b) y c) del art. 14.1 LISTA, esos usos y actividades pudieran acogerse al régimen de las actuaciones «extraordinarias» del art. 22 LISTA y al resto de condiciones impuestas por el ordenamiento ”.

Asimismo, en esta Sentencia, concluye el TC que los usos ordinarios que integran el contenido urbanístico de la propiedad del suelo rústico, conforme a lo dispuesto en el artículo 19.1.a) LISTA, no solamente es necesario que no estén prohibidos por la ordenación territorial y urbanística, “ sino que el uso en cuestión ha de estar permitido por dicha ordenación ”.

• Las actuaciones en suelo rústico.

El artículo 20 establece una serie de requisitos generales que deben cumplir todas las actuaciones en suelo rústico de Andalucía:

• Deben ser compatibles con el régimen del suelo rústico, con la ordenación territorial y urbanística, y la legislación y planificación sectorial que resulte de aplicación.
• No podrán inducir a la formación de nuevos asentamientos, prohibiéndose expresamente las parcelaciones urbanísticas. Conviene señalar que el artículo 20.b), segundo párrafo de la LISTA ofrece una serie de parámetros de los que se puede deducir que se induce a la formación de nuevos asentamientos (el artículo 24 del Reglamento completa esta regulación).
• Quedarán vinculadas al uso que justifica su implantación, debiendo ser proporcionadas a dicho uso, adecuadas al entorno rural donde se ubican, además de considerar su integración paisajística y optimizar el patrimonio ya edificado

Partiendo de estos requisitos generales, la LISTA contempla dos tipos de actuaciones en suelo rústico: actuaciones ordinarias y extraordinarias.

 Actuaciones ordinarias.

Las actuaciones ordinarias se regulan en el artículo 21 LISTA y 27-29 del RLISTA y se enumeran en el artículo 21.2 LISTA:

a) Las obras, construcciones, edificaciones, viarios, infraestructuras, instalaciones y servicios técnicos que sean necesarios para el normal funcionamiento y desarrollo de los usos ordinarios del suelo rústico, incluyendo aquellas que demanden las actividades complementarias de primera transformación y comercialización de las materias primas generadas en la misma explotación que contribuyan al sostenimiento de la actividad principal, siempre que se acredite la unidad de la misma (se desarrolla en el artículo 28 del RLISTA).

b) Las edificaciones destinadas a uso residencial que sean necesarias para el desarrollo de los usos ordinarios del suelo rústico, entre los que se incluyen los alojamientos para personas que desarrollen trabajos por temporada, conforme a los requisitos que se establezcan reglamentariamente (se desarrolla en el artículo 29 del RLISTA).

c) La ejecución de infraestructuras, instalaciones y servicios técnicos de carácter permanente, no previstos en los instrumentos de planeamiento, y que necesariamente deban discurrir o localizarse en esta clase de suelo.

d) La realización de las actuaciones en los asentamientos delimitados como hábitat rural diseminado para la conservación, mantenimiento y mejora de estos ámbitos, las cuales deberán estar expresamente previstas en el instrumento de ordenación urbanística correspondiente.

 Actuaciones extraordinarias.

Las actuaciones extraordinarias en suelo rústico se regulan en el artículo 22 de la LISTA, desarrollado por los artículos 30 a 35 del RLISTA y comprenden:

• Usos y actuaciones de interés público o social que contribuyan a la ordenación y el desarrollo del medio rural. Estos usos y actuaciones se desarrollan en el artículo 30.2 del RLISTA.
• Usos y actuaciones que hayan de emplazarse en suelo rústico por resultar incompatible su localización en suelo urbano. Se describen en el artículo 30.3 RLISTA en los siguientes términos: “ los que supongan el desarrollo de actividades nocivas, insalubres, molestas o peligrosas para la población y los que así se consideren en la normativa de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística ”.

Estas actuaciones extraordinarias, conforme al artículo 22.2 LISTA, “ podrán tener por objeto la implantación de equipamientos, incluyendo su ampliación, así como usos industriales, terciarios o turísticos y cualesquiera otros que deban implantarse en esta clase de suelo, incluyendo las obras, construcciones, edificaciones, viarios, infraestructuras y servicios técnicos necesarios para su desarrollo ”. En este punto conviene precisar que el TC, en su Sentencia nº 25/2024, antes citada, declaró inconstitucional la posibilidad de autorizar edificaciones residenciales vinculadas a dichas actuaciones extraordinarias “ por cuanto la insuficiencia de las garantías previstas por el legislador autonómico para evitar un uso del suelo rústico incompatible con sus valores implica el incumplimiento de la vinculación al medio rural dispuesta por el legislador básico y una disminución del nivel de protección medioambiental exigido por aquel ”.

Sin embargo, sí podrán autorizarse viviendas unifamiliares aisladas-su constitucionalidad ha sido declarada por el TC en la misma Sentencia-, siempre que no induzcan a la formación de nuevos asentamientos ni impidan el normal desarrollo de los usos ordinarios del suelo rústico. Los parámetros y condiciones de estas viviendas se desarrollan en el artículo 31 RLISTA.

Para estas actuaciones extraordinarias se establece un procedimiento de autorización previa a la licencia que se desarrolla en los artículos 22.3 LISTA y 32 RLISTA, además de exigirse una prestación compensatoria (artículo 22.5 LISTA y artículo 35 RLISTA).